作者簡介 | 蔣大興，北京大學(xué)法學(xué)院教授
文章來源 | 南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版) 2019年第3期
內(nèi)容提要：中央關(guān)于不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的規(guī)定, 引發(fā)了國資監(jiān)管權(quán)力分配以及國企治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的困惑。國有重點(diǎn)大型企業(yè)不設(shè)立監(jiān)事會, 主要是指其不設(shè)立外派監(jiān)事會, 并不影響其依照法律設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會進(jìn)行國資監(jiān)管職能調(diào)整, 也即, 此調(diào)整僅僅是“國家審計(jì)職能”的優(yōu)化, 并非“社會審計(jì)職能的取消”, 更非“國企公司治理開始向?qū)徲?jì)署轉(zhuǎn)移”。國資委作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu), 其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整, 應(yīng)考慮其履職效率, 并遵循有助于提升規(guī)制效率、避免職能交叉等原則。在國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)普遍向好的當(dāng)下, 在機(jī)構(gòu)設(shè)置上要防止發(fā)生因履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的泛化而導(dǎo)致國資監(jiān)管“走老路”的現(xiàn)象。
關(guān)鍵詞：國企 國資委 審計(jì)署 監(jiān)事會
2014年, 國資委主任張毅認(rèn)為:“外派監(jiān)事會制度是符合國情、適應(yīng)企情、行之有效的國有企業(yè)監(jiān)督制度, 外派監(jiān)事會是國資監(jiān)管工作的重要組成部分和深化國企改革的重要力量?！比欢? 2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》 (簡稱《改革方案》) 提到:優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)。改革審計(jì)管理體制, 保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán), 為整合審計(jì)監(jiān)督力量, 減少職責(zé)交叉分散, 避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū), 增強(qiáng)監(jiān)督效能, 將國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計(jì)署, 相應(yīng)對派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化, 構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系, 不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會。由此, 明確將國資委的國企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計(jì)署, 不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會 (簡稱外派監(jiān)事會) , 可能形成對國資委職能定位的重組及國有重點(diǎn)大型企業(yè)治理機(jī)制的調(diào)整。
換言之, 國企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)并歸審計(jì)署, 是否意味著審計(jì)署將成為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”?同時, “對派出審計(jì)監(jiān)督力量的整合優(yōu)化”, 是否意味著國資委相應(yīng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整?不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會, 是否意味著國有重點(diǎn)大型企業(yè)在內(nèi)部公司治理上, 不能或不需設(shè)立“內(nèi)部監(jiān)事會”?這些問題對國資委職能定位及調(diào)整具有直接影響, 需要明確的解釋和回答。結(jié)合《企業(yè)國有資產(chǎn)法》及公司法原理, 需對上述改革方案未明確厘定的紛爭進(jìn)行理論解釋。國企部分審計(jì)職能回歸審計(jì)署, 不代表國資委應(yīng)取消國企的內(nèi)設(shè)審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 同時, 取消國企外部監(jiān)事會, 也不代表國企不需設(shè)置內(nèi)部監(jiān)事會——從外派監(jiān)事會制度的產(chǎn)生過程來看, 該種職能調(diào)整, 僅僅是“國家審計(jì)職能”的優(yōu)化, 并非“社會審計(jì)職能的取消”, 更非“國企公司治理開始向?qū)徲?jì)署轉(zhuǎn)移”。
從稽察特派員到外派監(jiān)事會
一
在國企設(shè)立外派監(jiān)事會由來已久, 最早可追溯到1994年《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》出臺之時。外派監(jiān)事會可謂與中國國企市場化發(fā)展道路相伴而生, 是對“未公司化”的國企實(shí)行“政企分開”的產(chǎn)物, 也是對未改制的重點(diǎn)大型國企實(shí)行“類公司化管理”的結(jié)果。但外派監(jiān)事會制度的推行并不順利——在其推行過程中, 曾與稽察特派員制度“并行推進(jìn)”“競爭共存”。尤其在1998年到2000年間, 外派監(jiān)事會事實(shí)上被稽察特派員所取代。直到2000年3月15日國務(wù)院以第283號令公布《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》, 稽察特派員制度才被終止, 外派監(jiān)事會重新一枝獨(dú)秀, 成為國有重點(diǎn)企業(yè)規(guī)范采用的主要外部監(jiān)督機(jī)制。就此而言, 外派監(jiān)事會制度也可以說是在總結(jié)和全面繼承稽察特派員制度的基礎(chǔ)上留存的。因此, 如欲回答此次中央取消國企外派監(jiān)事會將產(chǎn)生怎樣的國企監(jiān)督及內(nèi)部治理方式的調(diào)整等這類問題, 有必要事先厘清稽察特派員的功能職責(zé), 觀察從稽查特派員到外派監(jiān)事會國企監(jiān)督機(jī)制經(jīng)歷了怎樣的制度變遷。
稽察特派員制度是按照1993年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》設(shè)立的。1998年, 國務(wù)院以第246號令頒布了《國務(wù)院稽察特派員條例》, 正式引入對國有重點(diǎn)大中型企業(yè)實(shí)行的稽察特派員制度。按照《條例》規(guī)定, 稽察特派員制度是旨在“加強(qiáng)對國有重點(diǎn)大型企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督, 評價國有重點(diǎn)大型企業(yè)主要負(fù)責(zé)人員的經(jīng)營管理業(yè)績”而設(shè)立?；焯嘏蓡T由國務(wù)院派出, 代表國家對國有重點(diǎn)大型企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)力。稽查特派員對國務(wù)院負(fù)責(zé), 由國務(wù)院任免, 一般由部級、副部級的國家工作人員擔(dān)任, 每個稽查特派員配助理若干人, 組成稽查員辦事處, 一般負(fù)責(zé)5個企業(yè)的稽查工作, 一般每年到被稽查企業(yè)稽查兩次; 稽查特派員和稽查特派員助理的任期為3年, 可以連任, 但對同一企業(yè)不得連任。國務(wù)院設(shè)稽察特派員總署, 工作機(jī)構(gòu)設(shè)在人事部。稽察特派員依照本條例的規(guī)定, 維護(hù)國家作為所有者的權(quán)益, 以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心, 對被稽察企業(yè)進(jìn)行稽察?；焯嘏蓡T與被稽察企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系?；焯嘏蓡T不參與、不干預(yù)被稽察企業(yè)的經(jīng)營管理活動。
稽察特派員的主要職責(zé)分為兩個方面:一是通過財(cái)務(wù)稽查, 發(fā)現(xiàn)問題, 防止國有資產(chǎn)的貶值和流失;二是以財(cái)務(wù)分析為基礎(chǔ), 對經(jīng)營者的經(jīng)營業(yè)績作出評價。具體來說, 稽察特派員需履行下列職責(zé): (一) 檢查被稽察企業(yè)主要負(fù)責(zé)人員貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策的情況; (二) 查閱被稽察企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告、會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿等會計(jì)資料以及與企業(yè)經(jīng)營管理活動有關(guān)的其他一切資料, 驗(yàn)證被稽察企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告等資料是否真實(shí)反映其財(cái)務(wù)狀況, 主要包括資產(chǎn)負(fù)債情況、還債能力、獲利能力、利潤分配、資產(chǎn)運(yùn)作、國有資產(chǎn)保值增值等; (三) 監(jiān)督被稽察企業(yè)是否發(fā)生侵害國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的情況; (四) 對被稽察企業(yè)主要負(fù)責(zé)人員的經(jīng)營管理業(yè)績進(jìn)行評價, 對被稽察企業(yè)主要負(fù)責(zé)人員的獎懲、任免提出建議。
雖然在制度上, 外派監(jiān)事會很早就存在, 甚至早于稽察特派員, 但外派監(jiān)事會的規(guī)?；?、有序化的發(fā)展, 是與稽察特派員制度的運(yùn)用密不可分, 甚至可以說, 逐漸流行的外派監(jiān)事會制度實(shí)際上是從稽察特派員制度演繹而來, 基本繼承了稽察特派員制度的衣缽。外派監(jiān)事會在功能設(shè)計(jì)及組織構(gòu)成上, 也基本與稽察特派員相同, 尤其是在2000年通過外派監(jiān)事會的專門文件后, 外派監(jiān)事會制度基本上是稽察特派員制度的翻版。
早期國企外派監(jiān)事會的組成基本全部外部化和行政化, 主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)監(jiān)督和人事任免/獎懲監(jiān)督。例如, 按照1994年《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的規(guī)定, 國務(wù)院有關(guān)部門對國務(wù)院指定由其監(jiān)督的企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)履行監(jiān)督職責(zé)時, 可向企業(yè)派出監(jiān)事會;國務(wù)院授權(quán)的全國性總公司對其所屬企業(yè)財(cái)產(chǎn)履行監(jiān)督職責(zé)時, 也可向企業(yè)派出監(jiān)事會。監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)需要派出的對企業(yè)財(cái)產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督的組織。該時期監(jiān)事會的構(gòu)成人員具有明顯的外部性、行政性, 是國務(wù)院授權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)派出, 由企業(yè)外部特定機(jī)構(gòu)/行政機(jī)構(gòu)人員或其選派的人員組成。而且, 為保障外派監(jiān)事的履職獨(dú)立性, 法律要求監(jiān)事會成員全部兼職, 且要求原則上不得在企業(yè)任職, 即便是職工監(jiān)事, 也是由監(jiān)督機(jī)構(gòu)選任, 避免內(nèi)部控制。監(jiān)事會主要對企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督, 評價企業(yè)經(jīng)營效益和確保企業(yè)財(cái)產(chǎn)保值增值, 對廠長經(jīng)歷的任免及獎懲提出建議, 或者為廠長經(jīng)理提供咨詢意見。正是因?yàn)楸O(jiān)事會的此種“財(cái)務(wù)監(jiān)督”為主的設(shè)計(jì), 法律要求監(jiān)事會和監(jiān)事“不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營權(quán)”, 以確保企業(yè)成為獨(dú)立自主的經(jīng)營主體。監(jiān)事會如果出現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的干預(yù)行為, 需要承擔(dān)法律責(zé)任。
在2000年《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》通過后, 監(jiān)事會的上述外部、獨(dú)立、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的角色進(jìn)一步固化。外派監(jiān)事會呈現(xiàn)出取代稽察特派員的一面, 基本上對稽察特派員制度進(jìn)行全面接管。按照條例規(guī)定, 監(jiān)事會是“選擇性派出”, 并非所有國有企業(yè)都要設(shè)立監(jiān)事會, 而是國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會由國務(wù)院派出, 對國務(wù)院負(fù)責(zé), 代表國家對國有重點(diǎn)大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督。國務(wù)院派出監(jiān)事會的企業(yè)名單, 由國有企業(yè)監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)提出建議, 報(bào)國務(wù)院決定。從2000年8月對首批27戶國企派出監(jiān)事會, 先后陸續(xù)向117戶國有重點(diǎn)企業(yè)派出監(jiān)事會。在職責(zé)上, 監(jiān)事會以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心, 根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定, 對企業(yè)的財(cái)務(wù)活動及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營管理行為進(jìn)行監(jiān)督, 確保國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯。在具體職責(zé)上, 監(jiān)事會與稽察特派員的制度繼受體現(xiàn)得至為明顯。而且, 監(jiān)事會與企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系, 監(jiān)事會不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動。法律仍然希望外派監(jiān)事會與企業(yè)經(jīng)營維持適當(dāng)距離。但監(jiān)事會組設(shè)上, 仍采集中體制, 專門設(shè)立監(jiān)事會辦公室作為監(jiān)事會的管理機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)事會的日常管理工作, 協(xié)調(diào)監(jiān)事會與國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)地方的聯(lián)系, 承辦國務(wù)院交辦的事項(xiàng)。監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)是一個外部的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代管。國務(wù)院國資委監(jiān)事會工作局 (國有企業(yè)監(jiān)事會工作辦公室) 承擔(dān)國有企業(yè)監(jiān)事會的日常管理工作, 監(jiān)事會主席對口分管監(jiān)事會辦事處。
很明顯, 無論是稽察特派員還是外派監(jiān)事會制度, 都是企業(yè)外部的治理監(jiān)督機(jī)構(gòu), 稽察特派員和外派監(jiān)事會在組成、職責(zé)及經(jīng)費(fèi)來源等方面都具有很強(qiáng)的行政性。雖然稽察特派員和外派監(jiān)事都是基于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、試圖精簡機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)政企分開而設(shè), 故在職責(zé)安排上, 不僅從正面要求其主要進(jìn)行財(cái)務(wù)和人事監(jiān)督, 還特別強(qiáng)調(diào)其不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營, 以與企業(yè)經(jīng)營事務(wù)保持距離, 實(shí)現(xiàn)政企分開, 但顯然稽察特派員和外派監(jiān)事仍是外部的“行政化”監(jiān)管機(jī)制, 并未實(shí)現(xiàn)與公司內(nèi)部治理的嵌套, 此種監(jiān)督方式因有強(qiáng)力的行政資源作后盾, 對企業(yè)的監(jiān)督效果明顯, 但其與公司內(nèi)部治理的不協(xié)調(diào)以及相互的不協(xié)調(diào)也甚為明顯。尤其是, 該兩種機(jī)制的設(shè)計(jì)均以“財(cái)務(wù)監(jiān)督”為中心, 以行政監(jiān)督為本質(zhì), 與其他國家外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督?jīng)_突更為明顯, 例如審計(jì)署, 很容易形成國家審計(jì)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)督與稽查特派員、外派監(jiān)事的財(cái)務(wù)監(jiān)督的重復(fù)行動, 由此, 給被監(jiān)督企業(yè)不當(dāng)增加了配合成本和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。
撤銷外派監(jiān)事會與公司治理優(yōu)化:國企如何改變?
二
在中央出臺取消外派監(jiān)事會的改革措施前, 坊間也普遍認(rèn)為外派監(jiān)事會存在明顯危機(jī)。一些企業(yè)或?qū)W者主張, 鑒于外派監(jiān)事會所存在的行政性特點(diǎn), 遲早應(yīng)取消外派監(jiān)事會的設(shè)置, 以內(nèi)部監(jiān)事會或者行業(yè)監(jiān)事會代替, 或者采取“外派內(nèi)設(shè)”、“外派內(nèi)聯(lián)”等方式, 直至走向獨(dú)立監(jiān)事制度。例如, 王世權(quán)認(rèn)為, 國企集團(tuán)整體改制上市后, 集團(tuán)公司的空殼化使得履行出資人監(jiān)督職責(zé)的外派監(jiān)事陷入了兩難的困境。國企監(jiān)事會制度直面如何創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇, “外派內(nèi)設(shè)”、“外派內(nèi)聯(lián)”與“獨(dú)立監(jiān)事”成為國企監(jiān)事會制度創(chuàng)新的關(guān)鍵概念。 國資委也吸收了設(shè)立行業(yè)監(jiān)事會的建議, 在內(nèi)設(shè)的監(jiān)事會管理機(jī)構(gòu)上, 根據(jù)行業(yè)突出監(jiān)管的差異性。然而, 中央正式?jīng)Q定取消外派監(jiān)事會之后, 是否意味著監(jiān)事會在國企完全消失?是否在國企存在內(nèi)設(shè)監(jiān)事會的可能?在改革前的實(shí)踐中, 國資委系統(tǒng)對監(jiān)事會應(yīng)如何改革, 一直存在著各種不同的探索和方案。例如, 有學(xué)者對國務(wù)院國資委以及北京、青島、上海、吉林等省市的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 在國企集團(tuán)整體上市的背景下, 國有上市公司的監(jiān)督方式主要形成了“外派監(jiān)事會+內(nèi)部監(jiān)事會”“外派監(jiān)事會→內(nèi)部監(jiān)事會”和“外派監(jiān)事+其他監(jiān)事=內(nèi)部監(jiān)事會”三種典型的監(jiān)事會改進(jìn)模式?！巴馀杀O(jiān)事會+內(nèi)部監(jiān)事會”是改革前國資委主推采用的模式, 即外派監(jiān)事會監(jiān)督集團(tuán), 并對集團(tuán)在上市公司的投資以股東身份進(jìn)行延伸檢查, 內(nèi)部監(jiān)事會則正常履職;“外派監(jiān)事會→內(nèi)部監(jiān)事會”是此前國內(nèi)金融企業(yè)采用的模式, 集團(tuán)整體上市后, 撤銷了外派監(jiān)事會, 只設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會, 部分外派監(jiān)事會主席和專職監(jiān)事轉(zhuǎn)為內(nèi)部監(jiān)事;“外派監(jiān)事+其他監(jiān)事=內(nèi)部監(jiān)事會”是改革前一些地方國資委采用的模式, 國資委提名的專職監(jiān)事通過股東大會選舉進(jìn)入上市公司監(jiān)事會, 與其他內(nèi)部監(jiān)事一起組成內(nèi)部監(jiān)事會。
可見, 在《公司法》明確規(guī)定了國有公司應(yīng)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會的背景下, 撤銷外派監(jiān)事會為國企公司治理進(jìn)一步“向公司法靠攏”營造了機(jī)會。外派監(jiān)事會的優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)督獨(dú)立, 其缺點(diǎn)是過于行政化及“非常駐監(jiān)督”、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營, 無法及時對錯誤、有問題的經(jīng)營決策予以監(jiān)督, 導(dǎo)致其監(jiān)督呈現(xiàn)明顯的“事后諸葛”、“懲罰糾錯型監(jiān)管”的特點(diǎn)。為此, 國資委在新形勢下, 要結(jié)合外派監(jiān)事會的優(yōu)缺點(diǎn), 重新設(shè)置/協(xié)調(diào)國企內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能分工, 在企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“外派監(jiān)事會內(nèi)部化”以及“內(nèi)部監(jiān)事會外部化”雙重變革。
對國有企業(yè)而言, 撤銷外派監(jiān)事會, 并不代表徹底取消/廢除國企的監(jiān)事會設(shè)置, 相反, 意味著國企要進(jìn)行“外派監(jiān)事會內(nèi)部化”的治理優(yōu)化。這是由改革方案本身的邏輯、公司法的規(guī)范要求以及國企改制的實(shí)踐進(jìn)化等因素決定的。
其一, 改革方案本身的邏輯——不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會。按照改革方案的上述要求, 僅僅是否定了國有重點(diǎn)大型企業(yè)的監(jiān)事會, 如前所述, 在現(xiàn)行制度環(huán)境下, 該種監(jiān)事會僅是“外派監(jiān)事會”。可見, 改革方案并未否定國企設(shè)立的任何監(jiān)事會, 尤其是沒有否定已進(jìn)行公司化改制的國企依照公司法及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會——基于立法權(quán)限的法定, 中央在改革方案中無法廢除《公司法》及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中的相關(guān)規(guī)定。因此, 不能認(rèn)為改革方案徹底取消了國企監(jiān)事會 (包括內(nèi)設(shè)監(jiān)事會) 這一公司治理機(jī)構(gòu)。
其二, 公司法的規(guī)范要求——需要設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會。按照《公司法》的規(guī)定, 有限公司、股份有限公司設(shè)置監(jiān)事會, 有限公司股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小的, 可以設(shè)1-2名監(jiān)事, 不設(shè)監(jiān)事會。國有獨(dú)資公司應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)事會, 而且, 其成員不得少于五人, 其中職工代表的比例不得低于三分之一, 具體比例由公司章程規(guī)定。監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派;但是, 監(jiān)事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產(chǎn)生。監(jiān)事會主席由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從監(jiān)事會成員中指定。同時, 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第19條也規(guī)定:“國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司依照《公司法》的規(guī)定設(shè)立監(jiān)事會?！笨梢? 對于已實(shí)現(xiàn)公司化改制的國企, 設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會是現(xiàn)行立法的強(qiáng)制要求, 僅在股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小的有限公司, 法律才允許不設(shè)監(jiān)事會, 而以1-2名監(jiān)事取代。即便此種情形, 該1-2名監(jiān)事在功能上也相當(dāng)于監(jiān)事會, 履行著監(jiān)事會的職能。而且, 按照《公司法》的規(guī)定, 國有重點(diǎn)大型企業(yè), 一般屬于國有獨(dú)資公司 (即, 國家單獨(dú)出資、由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限公司) , 不屬此種股東人數(shù)較少或規(guī)模較小的普通有限公司, 因此, 設(shè)立“內(nèi)部監(jiān)事會”幾乎是不可避免的法定義務(wù)。
其三, 國企改制的實(shí)踐進(jìn)化——基本完成公司化改革。在實(shí)踐中, 改革方案中所謂國有重點(diǎn)大型企業(yè)一般是指中央企業(yè), 而按照國資委的工作部署, 中央企業(yè)在2017年要全部實(shí)現(xiàn)公司化改制。因此, 這些所謂國有重點(diǎn)大型企業(yè)已全部以公司形態(tài)出現(xiàn)——而且, 一般體現(xiàn)為國有獨(dú)資公司或多元投資主體的國有公司, 按照前述《公司法》的規(guī)范要求, 這些公司需要設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會, 以符合《公司法》的規(guī)范要求?？梢? 國企改制的實(shí)踐進(jìn)化也表明, “外派監(jiān)事會的內(nèi)部化”是實(shí)現(xiàn)國企規(guī)范治理的必然要求。
其四, 未改制的國企, 也可嘗試設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會。例外情形可能是對尚未實(shí)行公司化改制的地方國企, 是否可在其未采公司形態(tài)時, 嘗試建立內(nèi)部的監(jiān)事會機(jī)制?理論上應(yīng)當(dāng)可行。首先, 按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第19條的規(guī)定:“國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司依照《公司法》的規(guī)定設(shè)立監(jiān)事會。國有獨(dú)資企業(yè)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院的規(guī)定委派監(jiān)事組成監(jiān)事會。國家出資企業(yè)的監(jiān)事會依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定, 對董事、高級管理人員執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督, 對企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查。”同時, 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條還規(guī)定:“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu), 根據(jù)本級人民政府的授權(quán), 代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！币虼? 對于未實(shí)行公司化改制的國企, 國資委可以通過規(guī)范企業(yè)章程的形式, 讓該類企業(yè)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會, 試行與規(guī)范的公司類似的治理結(jié)構(gòu)。其次, 非公司企業(yè)甚至非企業(yè)組織, 采用類似于公司的治理結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中也是常見的, 例如, 大學(xué)/研究機(jī)構(gòu)設(shè)立董事會或監(jiān)事會、合伙企業(yè)設(shè)立董事會或者監(jiān)事會, 這樣的現(xiàn)象在實(shí)踐中并不少見。此種組織機(jī)構(gòu)的組設(shè)在法律無明確禁止之情形, 屬私法自治/營業(yè)自由的范疇, 國資委完全可以通過規(guī)范企業(yè)章程的方式, 在非公司制國企試行內(nèi)部監(jiān)事會制度, 從而盡早實(shí)現(xiàn)國企內(nèi)部治理的規(guī)范化和統(tǒng)一化。
綜上可知, 中央有關(guān)機(jī)構(gòu)改革方案提到的國有重點(diǎn)大型企業(yè)不再設(shè)立監(jiān)事會, 在制度邏輯上僅應(yīng)理解為不再設(shè)立外派監(jiān)事會。而且, 該規(guī)定僅僅針對國有重點(diǎn)大型企業(yè), 并未否定所有國企設(shè)置各種形式監(jiān)事會的可能。按照《公司法》規(guī)定, 改制為公司的國企原則上應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會, 國有獨(dú)資公司也應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會。國有重點(diǎn)大型企業(yè)一般是央企, 這類企業(yè)在2017年底已完成公司化改制, 非屬普通有限公司, 一般承擔(dān)著國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的責(zé)任。因此, 設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會是其不可避免的法定義務(wù)。即便對于未改制的國企, 仍可嘗試以章程安排的方式設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會以規(guī)范企業(yè)治理。所以, 從《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的邏輯來說, “不再設(shè)立外派監(jiān)事會”, 只意味著外派監(jiān)事會的內(nèi)部化, 不意味著監(jiān)事會機(jī)構(gòu)在國企的徹底消亡。
中國文化是一種熟人文化, 因此, 若內(nèi)部監(jiān)事會主要由內(nèi)部人員擔(dān)任, 則很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的獨(dú)立和有效。中國文化還是一種威權(quán)文化, 監(jiān)督者的權(quán)威和地位高低也往往會決定監(jiān)督的最終或?qū)嶋H效果——這也是為什么近幾年中紀(jì)委的黨紀(jì)監(jiān)督極為有效的重要原因, 就是因?yàn)橐粤?xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體, 將中紀(jì)委打造成了監(jiān)督的權(quán)威中心, 確保了其監(jiān)督的力度和威懾性。反過來, 證監(jiān)會對資本市場的監(jiān)管為何實(shí)效不佳, 就是因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)構(gòu)本身的權(quán)威性和地位不夠——一則, 證監(jiān)會手中并無類似于中紀(jì)委那樣的“類警察權(quán)”;二則, 證監(jiān)會的行政權(quán)威不夠。一些國有重點(diǎn)大型央企的上市公司, 其董事長或?yàn)椴考壐刹? 掌握著或能調(diào)動巨大的行政、經(jīng)濟(jì)資源, 即便證監(jiān)會主席與其比較, 其行政地位、行政權(quán)威也捉襟見肘, 更勿言直接履行監(jiān)管職責(zé)的職能部門, 如何能對該類公司實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管?由此可見, 監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有足夠的權(quán)威性和地位, 也可能是稽察特派員制度和外派監(jiān)事會制度實(shí)施以來, 監(jiān)督效果要明顯好過此前所具有的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的重要原因。因此, 對國企而言, 要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)事會的有效運(yùn)轉(zhuǎn), 還必須保留外派監(jiān)事會的優(yōu)點(diǎn), 實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部監(jiān)事會的外部化、權(quán)威化”, 尤其是要協(xié)調(diào)好內(nèi)部監(jiān)事會與外部董事之間的職責(zé)分工。
其一, 內(nèi)部監(jiān)事會的外部化。所謂內(nèi)部監(jiān)事會的外部化, 是指即便在國企內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會機(jī)構(gòu), 該類監(jiān)事會機(jī)構(gòu)主要應(yīng)由外部人員組成——內(nèi)部監(jiān)事會外部化, 以保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性?？紤]監(jiān)事會工作的專業(yè)性, 應(yīng)增強(qiáng)該類人員的專家比例, 主要由行業(yè)內(nèi)專家和會計(jì)、法律專家/專業(yè)人士構(gòu)成。由此, 需要反思職工監(jiān)事的意義——職工監(jiān)事主要體現(xiàn)在委派權(quán)的分配上, 即職工監(jiān)事應(yīng)理解為“由職工選任的監(jiān)事”, 并非指“由職工擔(dān)任的監(jiān)事”。事實(shí)上, 由職工擔(dān)任職工監(jiān)事, 往往基于企業(yè)對職工的勞動合同控制力, 該種職工監(jiān)事很難順利履行監(jiān)督職能, 達(dá)成監(jiān)督績效——職工監(jiān)事成為“沉默的花瓶”乃是常態(tài)。因此, 應(yīng)當(dāng)為職工監(jiān)事正名, 將內(nèi)部職工監(jiān)事外部化——職工監(jiān)事非指由職工擔(dān)任的監(jiān)事, 而是指由職工控制選任的監(jiān)事。這就如同, 股東選任的董事, 其本身未必一定需是股東一樣。當(dāng)然, 對此, 需要重新解釋或修訂公司法關(guān)于職工監(jiān)事的構(gòu)成, 明確職工監(jiān)事未必或一定需由職工擔(dān)任, 以讓職工監(jiān)事的選任空間更大, 使其真正能發(fā)揮監(jiān)督功能。
其二, 內(nèi)部監(jiān)事會工作職業(yè)化。所謂內(nèi)部監(jiān)事工作職業(yè)化, 是指監(jiān)事會成員在任期之內(nèi)應(yīng)在被監(jiān)督企業(yè)常駐, 以解決目前外派監(jiān)事會成員監(jiān)督工作“臨時化”的問題。如果監(jiān)事能在企業(yè)常駐, 則有助于進(jìn)行基層溝通, 了解企業(yè)經(jīng)營信息, 及時履行監(jiān)督職責(zé), 避免監(jiān)督主要是“事后懲罰”此種方式單一的弊病。若監(jiān)事能常駐受監(jiān)督企業(yè), 充分應(yīng)用“監(jiān)事關(guān)注函”, 強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部風(fēng)控, 則更有利于提升監(jiān)督效果。由此, 可能會形成“職業(yè)監(jiān)事”或者“職業(yè)監(jiān)事團(tuán)隊(duì)”的現(xiàn)象, 相應(yīng)地也應(yīng)大幅提高該類監(jiān)事的津貼水平, 至少使其可以達(dá)到與執(zhí)行董事持平的狀態(tài), 以解決監(jiān)督者位卑權(quán)低、不受重視的問題。
其三, 協(xié)調(diào)監(jiān)事與外部董事之間的關(guān)系。內(nèi)部監(jiān)事機(jī)構(gòu)外部化, 還意味著內(nèi)部監(jiān)事會的構(gòu)成人員應(yīng)與外部董事一樣, 主要由與企業(yè)無利害關(guān)系的外部人員構(gòu)成。但與外部董事不同, 內(nèi)部監(jiān)事任職期間常駐企業(yè), 可以避免外部董事臨時參會所產(chǎn)生的監(jiān)督精力不夠的問題。而且, 內(nèi)部監(jiān)事會與外部董事要協(xié)調(diào)配合, 共同完成公司內(nèi)部治理的管治任務(wù)。按照目前法律安排, 二者之間的職能區(qū)分可以簡述為:外部監(jiān)事主要承擔(dān)財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán);外部董事主要承擔(dān)業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。在目前的制度中, 內(nèi)部監(jiān)事會成員可以列席董事會, 但無表決權(quán), 而外部董事可以出席董事會行使表決權(quán), 但其通常不常駐企業(yè), 缺乏對企業(yè)經(jīng)營信息的全面了解。因此, 外部董事與監(jiān)事會成員應(yīng)建立常態(tài)溝通機(jī)制, 監(jiān)事會成員發(fā)現(xiàn)有關(guān)經(jīng)營方面的問題, 可知會外部董事并利用其在董事會上的表決權(quán), 延升監(jiān)事對企業(yè)的監(jiān)督權(quán)。
由此, 還須反思現(xiàn)行立法關(guān)于監(jiān)事不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的問題。監(jiān)事對企業(yè)經(jīng)營決策的影響達(dá)到何種程度、以何種方式進(jìn)行影響才可視為“干預(yù)”?現(xiàn)行立法并無明確規(guī)定。之所以要求監(jiān)事會不得干預(yù)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營, 主要是因?yàn)榇饲暗耐馀杀O(jiān)事會是行政化的機(jī)構(gòu), 主要從事財(cái)務(wù)監(jiān)督為主, 此種安排可以避免對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù), 從而達(dá)致“政企分開”的機(jī)構(gòu)改革目的。但由于《公司法》對監(jiān)事會職權(quán)的設(shè)計(jì), 此種“不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營”的陳規(guī)可能基于以下原因需要修正。第一, 《公司法》上監(jiān)事會的監(jiān)督需要透過對公司經(jīng)營的“干預(yù)”得以實(shí)現(xiàn)。若監(jiān)事會不能“干預(yù)”公司經(jīng)營, 則法律不必引入其“列席董事會”、了解經(jīng)營信息的規(guī)則。此種“列席董事會”的要求, 可能旨在賦予監(jiān)事會對董事/經(jīng)理不合規(guī)經(jīng)營行為進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利空間。第二, 有必要區(qū)分“干預(yù)”與“干涉”的不同, 干預(yù)應(yīng)當(dāng)理解為中性行為——“干預(yù)”不代表“干涉”。按照《公司法》的規(guī)定, 監(jiān)事有權(quán)對董事、經(jīng)理的違規(guī)行為進(jìn)行制止, 因此, 要區(qū)分“不正當(dāng)干預(yù)”與“正當(dāng)制止”的不同, 監(jiān)事發(fā)現(xiàn)企業(yè)董事/經(jīng)理在經(jīng)營方面存在違法違規(guī)情形, 直接予以制止不應(yīng)構(gòu)成所謂“干預(yù)”。在實(shí)踐中, 也有人主張, 監(jiān)事會事前監(jiān)督不夠, 因此, “監(jiān)事會要著力強(qiáng)化企業(yè)重大決策行為的過程監(jiān)督, 對企業(yè)投資、舉債擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)變動、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大項(xiàng)目招標(biāo)等決策過程進(jìn)行監(jiān)督。這包括:要監(jiān)督公司是否建立了明確的重大事項(xiàng)決策制度、程序和責(zé)任追溯機(jī)制;要對公司的重大事項(xiàng)決策進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督, 其中包括決策的前期準(zhǔn)備、決策的形成過程、決策的申報(bào)審批等;要對戰(zhàn)略決策的執(zhí)行情況進(jìn)行評價監(jiān)督, 防止有損公司和股東利益的決策行為發(fā)生, 為戰(zhàn)略發(fā)展保駕護(hù)航?！边@些監(jiān)督活動, 基本都是介入了企業(yè)經(jīng)營決策。此外, 據(jù)江蘇國資委監(jiān)事會工作處人員介紹, 2012年, 監(jiān)事會參加企業(yè)董事會等有關(guān)會議時, 都會針對議題提出看法和建議, 會后都及時將會議主要內(nèi)容及監(jiān)事會意見報(bào)送國資委, 使國資委領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)處室能及時了解企業(yè)重大經(jīng)營決策情況。這樣的工作方式, 能否視為事實(shí)上介入了企業(yè)經(jīng)營呢?
國有重點(diǎn)大中型企業(yè)不再設(shè)立外部監(jiān)事會, 不意味著國企從此不再設(shè)立各種形式的監(jiān)事會, 只是意味著類似于稽查特派員的外派監(jiān)事會之取消, 監(jiān)事會仍可按照《公司法》實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)化。同時, 為強(qiáng)化其監(jiān)督權(quán)威和效能, 內(nèi)設(shè)監(jiān)事會應(yīng)實(shí)現(xiàn)外部化, 以優(yōu)化國企的內(nèi)部治理。
審計(jì)署職能回歸對國資委的沖擊:國資委如何改變?
三
按照機(jī)構(gòu)改革方案, 將國家發(fā)展和改革委員會的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計(jì)署, 相應(yīng)對派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化, 構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系。將國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計(jì)署, 這意味著審計(jì)署以及國資委的職能應(yīng)如何調(diào)整?國企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)即國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)劃歸審計(jì)署, 此種審計(jì)職能的統(tǒng)一優(yōu)化, 不意味著審計(jì)署成為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu), 也不意味著國資委不再履行對審計(jì)成果的運(yùn)用、整改監(jiān)督職責(zé), 同樣也不意味著國資委內(nèi)部的監(jiān)督一局、二局、三局需要并入審計(jì)署或者簡單地予以撤銷。